Anne De Vos1 et Claire Lobet-Maris2
1Anne De Vos (adv@info.fundp.ac.be)
est assistante à la faculté de Droit des Facultés Universitaires Notre-Dame de
la Paix (FUNDP) de Namur pour le DES en Droit des technologies de l'information
et de la communication et chargée de recherches à la Cellule Interfacultaire de
Technology Assessment (CITA) aux FUNDP (http://www.info.fundp.ac.be/~cita).
2Claire Lobet-Maris (clo@info.fundp.ac.be) est professeur à l'Institut
Informatique aux Facultés Universitaires Notre-Dame de la Paix (FUNDP) de Namur
et co-directrice de la Cellule Interfacultaire de Technology Assessment (CITA)
aux FUNDP (http://www.info.fundp.ac.be/~cita).
Résumé
Dans cet article, les auteurs s'interrogent sur la
réorganisation du "back office" que nécessite l'introduction des
Technologies de l'Information et de la Communication dans les organisations
publiques. Pour ce faire, ils s'appuyent sur l'analyse du cas de l'implantation
d'un Intranet dans une administration en Belgique et sur les efforts de
réorganisation qu'elle a suscités. Ils s'intéressent particulièrement à la
méthodologie qui a été développée dans le cadre de l'implantation d'un
Intranet. Dans une première partie, ils précisent l'importance de la
réorganisation du "back office" pour la mise en place de
l'administration en ligne. La deuxième partie présente les méthodologies
utilisées, notament la conférence de consensus. Enfin, les auteurs
approfondissent dans une troisième partie, les résultats de cette
réorganisation et insistent sur les forces et faiblesses de la méthode
participative.
Abstract
In this article, the authors
underline the reorganisation of the back-office required by the introduction of
information and communication technologies in public organisations. In order to
stress the main aspects of this reorganisation process, they base this article
on the case study of the set up of an Intranet in a Belgian organisation and
the reorganisation efforts that it induced. For the set up of this Intranet,
the researchers have developed a methodology inspired by the methods of
consensus conference used in "traditional" Technology Assessment
research. In a first part, they specify the importance of the reorganisation of
the back-office of the on-line administration. The second part presents the
methodologies used, including the consensus conference. Finally, the authors
deepen in a third part the results of this reorganisation and insist on
strengths and weaknesses of the participative method.
Avec la suite
des déclarations d'Al Gore et du rapport Bangemann (1994), plusieurs états
membres se sont lancés dans de vastes programmes technologiques visant d'une
part à la mise en place de nouvelles infrastructures de communication pour les
administrations et éventuellement pour les citoyens, et d'autre part à la mise
à disposition de téléservices pour les administrés. Nombreux sont ceux qui
envisagent l'implantation de téléservices nouveaux offrant de multiples
services à valeur ajoutée pour les citoyens sans penser à la nécessaire
réorganisation de l'administration pour lui permettre d'offrir ces services.
Or, la mise en place de l'administration en ligne conduit à une remise en cause
de l'organisation des administrations.
Dans ce
contexte, les auteurs souhaitent s'interroger sur la nécessaire réorganisation
du "back office" que nécessite l'introduction des Technologies de
l'Information et de la Communication (TIC) dans les organisations publiques.
Pour ce faire, les auteurs désirent s'appuyer sur l'analyse du cas de
l'implantation d'un Intranet dans une administration en Belgique[1] et sur les efforts de réorganisation
qu'elle a suscités. Cette recherche-action a été réalisée à la demande d’un
fonctionnaire dirigeant qui envisageait de recourir à l'implantation d'un
Intranet pour résoudre les problèmes de motivation auxquels l’administration
était confrontée. Les auteurs montreront que, dans le chef de l'administration,
il s'agissait d'implanter un outil supplémentaire sans prendre en compte une
quelconque reconfiguration de l'organisation et de ses processus. L’objectif
des auteurs est de montrer comment une transformation technologique s’est muée
en une intervention organisationnelle visant une réorganisation du "back
office". Dans leur communication, les auteurs feront état de la nécessité
des modèles participatifs et des lourdeurs de la mise en œuvre de telles
démarches. Ils développeront également les outils utilisés pour mener à bien
cette démarche participative.
Ainsi, dans une
première partie, les auteurs s’intéresseront à l’examen de la demande du
dirigeant et montreront le repositionnement de cette demande technologique vers
une intervention organisationnelle. La deuxième partie présentera les
méthodologies utilisées. Enfin, les auteurs approfondiront, dans une troisième
partie, les résultats de cette réorganisation et insisteront sur les forces et
faiblesses de la méthode participative.
Cet article
trouve son origine dans une recherche menée par la CITA pour le compte d'une
Division appartenant à une des Directions générales du Ministère de la Région
wallonne (MRW)[2]. Cette Division est en charge de la
gestion et de la surveillance des forêts appartenant aux propriétaires publics
(Région wallonne, provinces, communes, CPAS, fabriques d’églises,... ), en ce
compris la gestion et la surveillance des aspects cynégétiques et halieutiques,
de la conservation de la nature et des espaces verts publics.
Pour mener à
bien ses missions, la Division est composée d'un siège central (regroupant les
services centraux) qui chapeaute un ensemble de directions territoriales (les
directions des services extérieurs (D.S.E.)), elles-mêmes divisées en unités
territoriales plus petites (les cantonnements), constituées de plusieurs unités
de gestion dénommées brigades, elles-mêmes subdivisées en triages. A
l’exception du siège central qui est chargé de coordonner l'ensemble de
l'administration, ces entités sont réparties sur l’ensemble de la région,
chacune étant directement responsable du territoire qui lui est confié. Ainsi,
l'ensemble du territoire wallon est couvert par la Division. À côté de ces
généralistes, la Division dispose de services de support( par exemples des
ouvriers) et d'unités spécialisées (le service de la pêche, un centre
scientifique, ...).
Suite à une
réflexion menée au sein de la Direction générale responsable de la Division, le
fonctionnaire dirigeant a contacté l'équipe de recherche. Cette réflexion a
permis de définir différents types de besoins pour l'administration dont un
besoin de développement d'une "culture d’entreprise" et un besoin de
valorisation des ressources humaines. Pour répondre à ces besoins, le
fonctionnaire dirigeant envisageait la mise en place d'un Intranet[3].
Du point de vue
de l'administration, l’Intranet servirait de support à la politique de
développement d'une "culture d’entreprise" en permettant aux agents
répartis sur l’ensemble du territoire de la région de communiquer entre eux et
d’avoir accès à un même corpus d’information alimenté en temps réel. Selon eux,
l’Intranet pouvait être également une solution au phénomène de démotivation
apparaissant chez un grand nombre d'agents. L'outil était présenté comme un
moyen de retisser les liens sociaux entre les agents.
Ainsi, avant
d'offrir des téléservices aux administrés, la volonté de l'administration était
d'utiliser les TIC dans un but de communication. Il s'agissait d'améliorer les
échanges d'information au sein d'une administration territorialisée, avec un
impact direct pour les usagers qui bénéficieraient de l'augmentation de la
qualité du service supposé en découler. Toutefois la démarche de
l'administration n'envisageait pas de repenser l'ensemble de son organisation.
Or, cette conception de la technologie bride l'action d'effet levier majeur
qu'elle pourrait avoir. Ainsi, face aux nombreux échecs d'implantation de
technologies nouvelles dans des organisations, plusieurs auteurs préconisent la
mise en place d'une réflexion sur le "back office" de l'organsiation
permettant non seulement une révision des procédures de travail, c'est-à-dire
de la manière dont les administrations travaillent et se coordonnent d'un point
de vue opérationnel, mais également une réflexion sur la formation du
personnel, sa motivation et ses modes de communication [Jacob et Ducharme
1995]. De même, ils plaident pour la mise en place de méthodologies
participatives de la transformation organisationnelle.
Le recours à la
technologie pour résoudre des problèmes principalement d’ordre organisationnel
est un phénomène connu des praticiens comme des théoriciens des organisations.
C’est pourquoi un intervenant, avant d’accepter sa mission d’intervention, doit
s'intéresser aux motivations du commanditaire. Comme le proposent Nizet et
Huybrechts [1998], la première étape de l'intervention doit être l'analyse de
la demande où l'intervenant aide le commanditaire à définir ses objectifs.
Toutefois, leur modèle postule que c'est bien aux acteurs de l'organisation, et
principalement au commanditaire, de fixer les objectifs de l'intervention.
S'appuyant sur
les travaux de l'école de Palo Alto, Nizet et Huybrechts indiquent que la
définition des objectifs de l'intervention par le commanditaire se justifie
tant d'un point de vue déontologique que d'un point de vue pratique. Les
demandes d'intervention sont sous-tendues par des valeurs propres aux acteurs
de l'organisation. L'intervenant ne peut y substituer les siennes. En outre, de
nombreux auteurs ont souligné l'importance de l'engagement des dirigeants comme
facteur critique de succès d'une transformation organisationnelle[CEFRIO 1996]..
Par opposition
aux objectifs, les moyens à mettre en œuvre restent du seul ressort de
l'intervenant. Pour Nizet et Huybrechts [1998], cette option se justifie par le
fait que la demande d'intervention du commanditaire fait suite à "des
problèmes récurrents par rapport auxquels il utilise des moyens inadéquats qui
contribuent à entretenir le problème plutôt qu'à lui apporter une
solution".
La composante
technologique constitue l’essence même de la demande d’intervention. Confronté
à une problématique décrite comme une démotivation des membres de
l’administration, la solution envisagée par le fonctionnaire dirigeant est le
recours aux TICS, un Intranet en l’occurrence. L’attente du commanditaire
vis-à-vis du groupe de recherche auquel il fait appel est l’analyse de la
faisabilité de cette technologie, et, à terme, sa mise en œuvre. Il y a donc
une véritable croyance du commanditaire dans le pouvoir rénovateur des TICS.
Aujourd’hui,
l’emploi des TICS est envisagé comme une des pistes prioritaires à explorer
pour un responsable d’organisation. Jacob et Ducharme [1995] insistent sur le
potentiel majeur d’amélioration que l’introduction de ces technologies peut
apporter aux organisations. En effet, elles peuvent avoir un effet positif tant
sur la productivité que sur la flexibilité et la qualité des produits ou
services. A la suite des déclarations d'Al Gore et du rapport Bangeman en 1994,
les réformes des services publics et de simplification administrative entamées
à tous les niveaux de pouvoir en Belgique n'ont plus été envisagées sans
l’intégration des TICS [De Vos , Henin et Van Bastelaer 2000] Pour beaucoup,
ces technologies peuvent contribuer à rapprocher les administrations de ses
clients, supprimer certains dédoublements,… Or, si les discours euphoriques en
matière de TICS ne manquent pas, le taux d’échec observé en matière
d’implantation technologique (abandon des projets ou coûts cachés importants)
est élevé[4]. Mais, comme l'a très justement souligné
F. Pavé [1989], "la technologie ne peut pas aider les hommes à résoudre
des problèmes qu'ils n'arrivent pas à résoudre en s'organisant".
L'analyse de la
demande du commanditaire révèle d'importants écarts entre les buts
"avoués" et les buts "effectifs" de cette intervention. Le
rôle de l'intervenant est d'aider le commandiraire à percevoir toutes les
dimensions de sa demande et les éventuels problèmes qui en résultent. Ainsi,
dans le cas de cette administration, la demande n'est plus uniquement
technologique, mais elle est aussi fonctionnelle. En effet, elle a été
repositionnée autour de deux axes :
-
une première
phase de diagnostic organisationnel général de la Division afin de repositionner
adéquatement la technologie par rapport aux problèmes réels rencontrés par
l’organisation;
-
une seconde
phase de propositions d'action visant à redéfinir le "back office"
d'après le diagnostic général, où l'implantation d'un Intranet ne constitue
qu'un des outils éventuels[5].
Le travail
d'analyse a permis une redéfinition de ces objectifs en accord avec les valeurs
du commanditaire et celles de l'intervenant. De plus, il a permis à la
recherche-action de correspondre au modèle d'intervention en 3 phases (analyse,
proposition d’action et accompagnement) préconisé dans la littérature [Nizet et
Huybrechts 1998]. Or, la demande initiale était principalement axée sur les
propositions d'action et faisait l'impasse sur l'analyse.
Avant de
présenter les principaux résultats obtenus au cours de cette recherche, nous
allons présenter brièvement le cadre conceptuel et les outils méthodologiques
qui ont supporté notre travail.
Les objectifs de
l'intervention redéfinis par le commanditaire visaient à réaliser un diagnostic
organisationnel général de l'administration. De prime abord, des problèmes liés
à la coordination de l'organisation apparaissaient dans cette Division de
structure territorialisée. C'est pourquoi les outils de diagnostic
organisationnel développés par Mintzberg [1982] ont été utilisés pour la
réalisation de la première phase de cette intervention. En effet, il fait des
mécanismes de coordination le noeud central de ses théories. [Mintzberg 1982].
Cependant, cet
auteur a une vision très mécaniste de l'organisation. Il considère ces
mécanismes comme des données de l’activité organisée sans en questionner les
fondements en tant que "construits" de l’action organisée [Nizet et
Pichault 1995]. En outre, dans son étude du pouvoir, il entrevoit les liens entre les
variables structurelles et contextuelles et les variables politiques [Mintzberg
1986]. Mais il rejette l'idée d'une construction de ces contraintes du contexte
par les acteurs eux-mêmes. Or, une vue plus constructiviste permet de voir que
les jeux de pouvoirs qui se développent au sein de l'organisation peuvent à leur
tour influencer et façonner la structure d’une organisation et in fine
la faire évoluer. Cette dialectique entre structures d’organisation et jeux
d’acteurs a particulièrement bien été mise en relief dans les travaux de
Crozier et Friedberg [1977]. Si les travaux de Mintzberg permettent de bien
décrire le terrain organisationnel sur lequel porte notre recherche, les
travaux de Crozier nous donne l'occasion, quant à eux, de comprendre que ce
terrain n’est pas le fruit du hasard mais bien le produit de l’action des
hommes et le lieu de multiples jeux et arrangements qui font le fonctionnement
concret de l’organisation. Il s’agit là de deux angles de vue complémentaires
et non pas opposables bien que relevant de paradigmes organisationnels très
différents.
Les chercheurs
ont eu recours aux interviews semi-directifs pour la réalisation du diagnostic
organisationnel. Un grand nombre d'auteurs ont déjà développé l'analyse
qualitative qui sous-tend ces outils, c'est pourquoi nous n'y reviendrons pas.
La deuxième phase de la recherche est une phase d'intervention, centrée sur la
définition de propositions d'actions. Dans ce cadre, les chercheurs se sont
appuyés sur la conférence de consensus, un outil développé dans le cadre du
Technology Assessment [Fourez 1993] pour l’introduction de technologies
nouvelles dans la société[6].
Si nous avons dû
adapter la conférence de consensus aux besoins de notre intervention, nous
avons gardé son principe de base à savoir son caractère participatif et son
objectif de consensus. Quatre groupes de travail, comprenant 14 acteurs, ont
été créés en fonction des niveaux de responsabilité. Ceux-ci devaient respecter
une bonne représentativité de la composition de l’administration et des
sensibilités tant organisationnelles que politiques présentes dans la Division.
Comme le prévoit la méthodologie, chaque groupe a réalisé un travail
préparatoire sur la problématique étudiée, c’est-à-dire sur la validation du
diagnostic organisationnel et sur des propositions de changements. Sur la base
des informations recueillies, les chercheurs ont établi une synthèse comparative
mettant en évidence les points de consensus et de controverse des différents
groupes. En vue de préparer la conférence de consensus, le groupe de recherche
a rédigé différents scénarios sur la base des propositions des différents
groupes. Rassemblant tous les groupes de travail pendant une journée, la
conférence de consensus avait pour but de discuter des différents scénarios
afin d'arriver à des propositions de consensus.
La conférence de
consensus va plus loin que la simple communication des objectifs aux acteurs.
Elle permet la négociation de ces objectifs, l’identification de la vision que
les acteurs ont de l’organisation, les barrières qu'ils ne sont pas prêts à
franchir et les propositions qu’ils sont disposés à soutenir.
La première
phase de cette étude a permis de réaliser un diagnostic complet de la Division.
Les acteurs ont pu ainsi disposer d'une image de leur organisation. Cette
représentation de l'organisation est une étape essentielle dans le processus de
réflexion sur le changement dans le sens où, dans cette administration très
territorialisée et fragmentée, rares sont les acteurs qui ont une vision
globale du fonctionnement de l’organisation. Au contraire, chacun a une
représentation morcelée de l'administration dont les limites correspondent à sa
sphère d'activité.
La configuration
principale qui semble régir la Division est la structure divisionnalisée,
caractéristique des organisations territorialisées. Toutefois, certains traits
la rapprochent de la structure professionnelle. Enfin, étant donné que nous
sommes en présence d'une organisation non-autonome, incluse dans une ensemble
plus vaste, d'autres caractéristiques la rapprochent de la bureaucratie
mécaniste. Nous sommes donc en face d'une configuration hybride [Mintzberg
1982].
-
A. Une
structure divisionnalisée
La configuration
organisationnelle dominante est celle de la structure divisionnalisée,
l'administration étant en effet basée sur la division en zones géographiques.
La gestion de la nature et des forêts est fortement liée aux territoires
couverts et aux particularités locales. Cependant, l'uniformité de gestion qui,
en principe, préside à la réalisation des activités de terrain, demande un
encadrement important de l'autonomie laissée aux différentes unités
territoriales en raison des impératifs d'équité de traitement, caractéristiques
des services publics.
Pour fonctionner
de manière efficiente, une structure divisionnalisée nécessite un ensemble
d'outils de gestion et de coordination qui garantissent l'action cohérente et
le contrôle. Dans une administration composée d'unités territoriales, ce type
d'organisation repose sur un fort usage de la standardisation des résultats.
Or, le diagnostic révèle que, si l'autonomie est réellement concédée aux agents
de terrain, l'encadrement de cette autonomie, par un ensemble d'objectifs et de
résultats à atteindre, est largement déficitaire. La standardisation des résultats
doit être supportée par une tripartite d'acteurs :
-
des
interlocuteurs du terrain chargés d'intervenir dans la définition des résultats
afin de tenir compte de manière suffisamment fine des particularités
territoriales;
-
un service de
contrôle de gestion chargé de veiller au bon déroulement du processus, de la
définition des objectifs au traitement des résultats;
-
une direction
générale chargée de prendre les mesures nécessaires en termes d'allocation et
d'affectation des ressources budgétaires et humaines.
Or, l'analyse de
terrain montre à l'évidence que la Division souffre d'une absence de rôles
clairement identifiés dans la structure pour soutenir ce processus
indispensable à son bon fonctionnement. En outre, aucun acteur ne joue le rôle
de service de contrôle de gestion.
-
B. Des
caractéristiques d'une structure professionnelle
Parallèlement
aux constats tirés ci-dessus, d'autres éléments d'analyse nous permettent de
dire que la structure professionnelle est également présente dans le cas analysé.
De nombreuses informations témoignent du fait que nous nous situons dans une
organisation à forte tradition de métier : celui de forestier. La
formation de ses membres permet à la structure de s'appuyer sur la
standardisation des qualifications, un autre mécanisme de coordination défini
par Mintzberg. Ils peuvent donc disposer d'une autonomie importante dans la
réalisation de leur travail. Mais comme nous l'avons signalé ci-avant, il est
important de trouver un juste équilibre entre l'autonomie des opérateurs et
l'encadrement par un ensemble d'objectifs.
Outre ce
problème, le diagnostic organisationnel montre que la culture du métier de la
Division, élément central de son fonctionnement, est affaiblie. L'expansion et
la complexification des tâches confiées aux agents de terrain ont des effets
importants sur la dilution de la culture de métier. Cette dernière entre en
concurrence avec un ensemble de nouvelles activités pour lesquelles les agents
n’ont pas été formés et qu’ils ne parviennent dès lors qu’à intégrer très
difficilement dans ce qu’ils considèrent être leur métier. Cette situation
entraîne des problèmes de frustration et des difficultés de définition de
priorités.
-
C. Des traits
d'une bureaucratie mécaniste
Enfin, du fait
de son appartenance à une structure plus large (le MRW), la Division est
également empreinte de certains traits de la bureaucratie mécaniste. En tant
que service public, tout d’abord, la Division se voit confier une mission
particulière par l’Etat qu’elle doit prester au bénéfice de la société. Ainsi
la Division doit pouvoir rendre des comptes à son autorité de tutelle et, in
fine, à la société. Cet état de fait conduit à une importante formalisation
des circuits d’information et de communication au sein de l’administration. Toutes
les communications doivent suivre un circuit clairement établi et faire l’objet
de notes écrites afin de laisser des traces utiles pour les éventuelles
justifications vis-à-vis de l’extérieur. Pour nombre d’agents de terrain, ces
circuits administratifs sont ressentis comme trop lourds et trop lents eu égard
à leur propre capacité et à leurs critères d’efficacité. Cette formalisation
des procédures révèle la nature du mécanisme de coordination dominant dans
cette Division. Nous pouvons parler ici de standardisation par les procédures
[Mintzberg 1982]
Le deuxième
aspect qui tend à rapprocher la Division d’une bureaucratie mécaniste concerne
le caractère impersonnel des normes de gestion qui régissent l’allocation des
moyens et la gestion du personnel. Ce caractère impersonnel s'explique par le
principe d’équité auquel se réfère toute administration publique : équité
de traitement du citoyen bien sûr mais aussi équité interne de traitement des
fonctionnaires et des départements. Théoriquement, l'objectif est de prémunir
les agents contre toute forme d’arbitraire dans les rapports entre supérieurs
et subordonnés. Ceci explique que ces règles échappent en grande partie à la
Division et relèvent d’un organe externe à la hiérarchie opérationnelle, le
MRW.
Ce diagnostic
organisationnel permet donc de révéler la présence de traits bureaucratiques
dans une administration fortement marquée par la divisionnalisation de sa
structure et la professionnalisation de son personnel. Cette position instable
au carrefour de trois configurations peut expliquer certaines tensions. Chaque
configuration suppose la présence d’éléments de structure pour pouvoir
fonctionner, éléments qui peuvent parfois être contradictoires. En outre, des
choix relatifs à la structure ont été faits sans toujours avoir à l’esprit les
conséquences et contraintes suscitées par une configuration hybride.
-
A. Un défaut
de coordination
Le mécanisme de
coordination qui s'impose est celui de la standardisation des procédures. Les
principes qui le fondent sont en contradiction avec ceux qui fondent la
structure divisionnalisée qui a été identifiée comme la structure dominante.
Cette dernière suppose une autonomie de gestion des entités qui composent
l'organisation, alors que la standardisation par les procédés vise à supprimer
cette autonomie. Dès lors, la standardisation des procédés ne favorise pas la
coordination dans une structure divisionnalisée, au contraire. Or, on l'a vu,
le caractère territorialisé empêche le sommet stratégique de s'impliquer
directement dans la direction et le contrôle opérationnel des agents sur le
terrain, et ce tant pour des raisons de "pratiquabilité", liées à
l'éloignement physique des acteurs, que pour des raisons du niveau de
connaissances requises, liées à la spécificité des entités naturelles. Ces deux
barrières expliquent la méconnaissance du terrain et de la gestion
opérationnelle dans le chef de la hiérarchie.
La
standardisation des procédés mène à une centralisation très poussée du pouvoir
de décision et éloigne les décideurs de ceux qui sont affectés par leurs
décisions. Dans la Division, cet état de fait conduit à une surproduction de
procédures, sous la forme de circulaires. Le caractère uniforme de ces règlements
ne tient pas compte des caractéristiques des territoires couverts, c’est
pourquoi ils sont jugés inapplicables sur le terrain.
Constatant la
non-application des procédures, la réaction de la hiérarchie est d'augmenter le
nombre de circulaires, entraînant progressivement la Division dans une sorte de
cercle vertueux de la bureaucratie. Plus le nombre de circulaires augmente,
moins la base les adopte. On peut expliquer ce phénomène par le concept de la
rétroaction positive développée par l'école de Palo Alto pour l'étude du
comportement des personnes en interaction [Nizet et Huybrechts 1998]. À
l’instar de ces deux auteurs, on peut faire l'hypothèse que les comportements
utilisés par la hiérarchie pour solutionner le problème l'entretiennent bien
plus qu'ils ne contribuent à le résoudre.
Dans cette
administration, du fait de la divisionnalisation, un niveau de la hiérarchie
doit jouer leur rôle de courroie de transmission entre le sommet stratégique et
la base opérationnelle. Ce rôle devrait revenir aux Directeurs des services
extérieurs. Leur position dans la structure leur permettrait d’agréger les
objectifs spécifiques et les objectifs généraux en vue de la mise en place du
mécanisme de standardisation des résultats. Or, le diagnostic organisationnel montre
que le rôle joué par cette entité tend à être de plus en plus réduit au profit
d'un autre niveau de l'organisation, celui des cantonnements. Premièrement, le
Directeur des services extérieurs est régulièrement outrepassé dans le système
de flux d'information. Son rôle se résume souvent à celui d’un simple
intermédiaire, voire d'une simple "boîte aux lettres". Deuxièmement,
les tâches et les moyens (humains et financiers) dévolus aux directions ne leur
permettent pas d'exercer un rôle de fixation et de contrôle des objectifs.
Enfin, elles n'ont pas été intégrées dans le plan d'informatisation général de
l'administration, et ce, au profit des cantonnements sur qui tout l'effort
s'est concentré.
Le défaut de
coordination permet de comprendre le sentiment d'isolement ressenti par les
agents de terrain et, par là, la démotivation qui gagne la base opérationnelle
et qui pose problème pour l'ensemble de l'administration. L'absence de
définition des priorités pour l'ensemble conduit les entités à définir leurs
propres objectifs, sans tenir compte d'une stratégie d'ensemble. Ainsi, d'une
entité à l'autre, la prise en charge d'un même problème diffère. Cet état de
fait va à l'encontre des obligations d'équité de traitement que doit respecter
cette administartion en tant que service public et conduit à une progressive
"balkanisation" de la Division.
-
B. La mise en
place d'un outil de contrôle
Face à une
problématique décrite comme une démotivation des membres de l’administration,
la solution envisagée par le fonctionnaire dirigeant est technologique. Le
diagnostic réalisé indique que le problème central de la Division est le manque
généralisé de coordination duquel résulte la démotivation des agents de
terrain, la trop forte autonomie du terrain et l'absence de contrôle de la
hiérarchie sur sa base. Ce problème de contrôle de la hiérarchie est lié à la
maîtrise d'une zone d'incertitude importante de la part des agents de terrain,
à savoir la gestion opérationnelle de la nature et des forêts et, par, là des
rentrées financières importantes pour les pouvoirs publics.
Ainsi, le
diagnostic permet d'identifier un problème politique au sein de
l'administration, le but essentiel de l'implantation de l'Intranet est d'offrir
à la hiérarchie un outil de contrôle sur sa base. Le travail des chercheurs va
permettre au terme de cette analyse un repositionnement adéquat de la demande
du commanditaire par rapport aux problèmes réels rencontrés par
l'administration. Le but de l'introduction de l'Intranet n'est plus d’augmenter
le contrôle de la hiérarchie sur la base, mais d'offrir un outil à une
administration divisionnalisée où la coordination fait figure de problème
prioritaire.
La deuxième
phase de la recherche-action a permis une réflexion sur les rôles et missions
des différents niveaux de la Division dans l'esprit d'une démarche "bottom
up". Grâce à cette expérience, les chercheurs ont également pu relever les
forces et faiblesses de la conférence de consensus.
La conférence de
consensus a poussé les acteurs à prendre position sur leur vision et leurs
souhaits. Il a donc fourni aux fonctionnaires dirigeants une base
d’informations solide en leur présentant l'image que les opérateurs ont de
"l’administration future", les changements qu’ils sont prêts à
soutenir, les barrières qu’ils ne veulent pas franchir et la faisabilité
opérationnelle de certaines propositions. Cet outil permet également à la haute
direction de faire un état des lieux des conflits majeurs. Il contribue donc à
une prise de décision plus compréhensive de ces enjeux.
La conférence de
consensus a favorisé la formulation de propositions qui ont été synthétisées et
amendées par l'ensemble des participants. Celles-ci ont servi de base à un
projet de plan d'organisation rédigé par les participants eux-mêmes. Ainsi, la
démarche a fourni un outil essentiel pour permettre à la Division de conduire
sa politique de changement. C'est sur la base de ce document que les
changements organisationnels seront implantés au sein de l'administration.
Cette démarche s'inscrit pleinement dans le cadre du processus de changement
technologique défendu par Jacob et Ducharme [1995].
Dans la gestion
du changement qui a été menée au sein de la Division et qui était liée à
l'introduction d'une nouvelle technologie, les chercheurs ont veillé à sortir
du paradigme technocentriste. Ce dernier ne permet pas une gestion efficace du
rapport entre les nouvelles technologies et les ressources humaines [Jacob
1995]. La mise en place de la conférence de consensus a permis de remplacer
"la conception extrêmement réductionniste de l'être humain au travail et
de le considérer plutôt comme un sujet porteur d'une capacité de
développement"[Jacob 1995]. Grâce au travail réalisé en son sein, la
Division a amorcé un changement de culture nécessaire pour modifier le
comportement des agents et leur permettre de s'intégrer de manière
participative dans le changement technologique.
En effet, la
conférence de consensus a donné l’occasion à la base opérationnelle de
s’exprimer directement sur des enjeux essentiels pour le fonctionnement de la
Division et avec des conséquences directes et indirectes sur ses agents.
Toutefois, comme le précise Jacob [1995], le succès des méthodes participatives
dépend des conditions structurelles à l’intérieur desquelles le personnel a
appris à se comporter. Le passage de conditions restrictives du travail à une
perspective participative est un processus nécessitant du temps et du soutien.
Dans ce sens, la
conférence de consensus a aidé les agents à procéder à de nouveaux
apprentissages culturels. Les participants devaient non seulement suivre
l’ensemble de la démarche, mais aussi être des porte-parole et des relais de
changement auprès de l'administration. Ils n'étaient plus perçus comme de
simples "receveurs" de changements, mais comme des acteurs à part
entière. L’objectif de consensus a aidé les participants à dépasser des
réactions "égoïstes" pour accéder à une réflexion d’intérêt général.
Leur intégration a favorisé leur compréhension des problématiques et a prévenu
des réactions de résistance au changement. Ainsi, la conférence de consensus a
contribué à la mise en place d’une nouvelle culture au sein de
l’administration.
Cette démarche
se rapproche de la logique anthropocentrique proposée par Jacob pour le
changement technologique. En effet, le groupe d'acteurs impliqués par la mise
en oeuvre de la technologie contient plusieurs représentant des personnes qui
seront touchées par le changement technologique. La conférence de consensus a
également pour objectif de révéler la réalité telle qu'elle est vécue par les
acteurs de l'organisation. De plus, la diffusion de l'information est
encouragée, de même que le dialogue entre toutes les parties de la Division.
Cette approche s'inscrit donc dans ce que Jacob [1995] appelle la collaboration
négociée et qui caractérise, selon lui, le paradigme anthropocentrique.
Si la conférence
de consensus s'avère prometteuse comme outil d'intervention dans les
organisations, elle connaît toutefois quelques limites. En effet, tous les
acteurs de l’organisation ne peuvent participer au processus de changement. De
même, le pouvoir des participants à la conférence de consensus est limité à
l'information de la hiérarchie. Cette condition peut amener des frustrations
parmi les participants qui ne voient pas leurs propositions réalisées. C'est
pourquoi il est crucial de préciser à ces derniers les limites de leur action.
L’intégration
des syndicats pose un autre type de problème. Même si la conférence poursuit un
caractère essentiellement informationnel, il est délicat d’y intégrer des
représentants syndicaux. En effet, leur intégration suppose qu'ils évoquent des
propositions de changement dans un contexte informel. Cette situation pourrait
porter préjudice à leur action et à la fonction qu’ils occupent. C'est pourquoi
on peut penser qu'ils ne doivent pas participer aux conférences de consensus.
Le problème n’est pas résolu pour autant, car l’intégration des syndicats au
processus de changement d’une organisation doit se faire à un moment où à un
autre. Leur arrivée en fin de parcours peut hypothéquer les actions
entreprises. Il nous paraît donc urgent d'expliciter les tenants et aboutissants
de la démarche de conférence de consensus aux représentants syndicaux, de leur
garantir le respect des procédures et de leur proposer une participation à
l'avancement des travaux en dehors du cadre de la conférence.
Dans cet
article, les auteurs ont montré l'intérêt de l'analyse de la demande. De
l'objectif d'implantation d'un Intranet, cette analyse a permis de recentrer
l'intervention en fonction des problèmes rencontrés par l'organisation. Le
besoin de redéfinir le "back office" est apparu aux yeux du
commanditaires. Ainsi, ce dernier s'est fixé des objectifs correspondant aux
valeurs de l'intervenant qui pouvait dès lors accepter l'intervention. Grâce ce
travail, une phase d'analyse a été prévue avant la phase de propositions
d'actions qui, au départ, faisait à elle seule l'objet de la demande.
Sur le plan
analytique, un diagnostic complet de l'organisation a mis en évidence le défaut
de la fonction de coordination dans cette administration décentralisée. Or,
dans une structure divisionnalisée, cette fonction de coordination est
essentielle entre autres pour assurer que l'administration remplisse ses
obligations de service public. À savoir des obligations de cohérence, d'équité,
... Un problème politique a également été identifié au sein de
l'administration, à savoir la volonté des fonctionnaires dirigeants d'augmenter
leur contrôle sur la base en renforçant le recours à la supervision directe et
en supprimant le niveau de la coordination. Ainsi, le diagnostic a permis un
repositionnement adéquat de la demande du commanditaire par rapport aux
problèmes réels rencontrés par l’organisation. Dès lors, l'objectif de la
technologie a été de renforcer la coordination d’une administration
divisionnalisée.
Enfin, la force
opératoire de la conférence de consensus est apparue dans la phase de
propositions d'actions. L'outil utilisé a offert aux dirigeants une base
d'information solide sur l'image de "l'administration future"
souhaitée par les acteurs internes. Les acteurs ont été intégrés dans une
démarche leur permettant de discuter des enjeux de l'organisation et de
participer à la mise en place éventuelle de réformes susceptibles d'affecter
leur travail directement ou indirectement. Cet outil a non seulement permis de
prévenir certains freins au changement et de préparer au mieux les décisions
concernant l'organisation, mais il a surtout permis de nouveaux apprentissages
culturels. Enfin, la conférence a donné lieu à la rédaction d’un plan
d'organisation par les acteurs eux-mêmes qui prévoit un ensemble de
propositions de consensus pour "l'administration future".
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[1] Ce cas a fait l'objet d'une recherche-action menée par la CITA en 1997-2000. Ont participé aux différentes phases de cette recherche Tanguy Ewbank, chargé de recherche à la CITA, Dominique Dieng coordinatrice de recherche à la CITA, Claire Lobet-Maris , co-directrice de la CITA et Agnès Mathieu-Thirion, Directrice du Service des relations extérieures des FUNDP
[2] La région walonne est une des trois régions composant l'Etat fédéral belge.
[3] Un Intranet est un réseau informatique privé utilisant les mêmes protocoles que l'Internet, vers lequel une passerelle peut être prévue, tout en maintenant le caractère privé du réseau via l'emploi de firewalls. Cet outil sert de support aux besoins informationnels et de coordination d'une organisation.
[4] Entre 50% et 75 % [Jacob et Ducharme 1995].
[5] Une troisième phase va être entamée, elle concerne l'accompagnement des changements préconisés.
[6] C'est principalement le Danish Board of Technology qui a développé les conférences de consensus. Cf I. Andersen et B. Jaeger ("Danish participatory models. Scenario workshop and consensus conferences : towards more democratic decision-making", in Science and Public Policy, vol. 26, n°5, October 1999, pp. 331-340) et au site : http://www.ing.dk/tekraad/eng/index.htm.